國家旅游局委托課題

    （摘要）

    緩解和消除貧困，最終實現(xiàn)全國人民的共同富裕，是社會主義的本質要求，是中國共產黨和人民政府義不容辭的歷史責任。改革開放以來，我國貧困現(xiàn)象明顯緩解，貧困人口大幅度減少，實現(xiàn)了貧困地區(qū)廣大農民群眾千百年來吃飽穿暖的愿望，為促進我國經濟的發(fā)展、民族的團結、邊疆的鞏固和社會的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。在這一過程中，旅游扶貧發(fā)揮了重要作用。30年來，借助旅游市場的獨特優(yōu)勢，依托貧困地區(qū)的旅游資源，全國已經有上百個縣，上千個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上萬個村寨，上千萬人通過旅游渠道脫貧致富，形成"一個洞富了一個鄉(xiāng)，一座山富了一個縣"的普遍現(xiàn)象。當前，國家扶貧戰(zhàn)略已經進入攻堅階段，區(qū)域化扶貧和產業(yè)化扶貧成為重要方式。其中，哪個領域具有市場優(yōu)勢，哪個方面就有更大的發(fā)展前景。旅游具有綜合性強，關聯(lián)度高，拉動面大的特點，旅游需求已經成為國民生活要素，市場前景不可限量。而貧困地區(qū)多年以來，由于發(fā)展較緩，保留了一片好山水，保留了一個好文化，恰恰對應了旅游市場需求。因此，開展旅游扶貧，將成為新時期國家扶貧戰(zhàn)略的重要方式。

    一、加快旅游扶貧業(yè)發(fā)展的重要意義

    （一）旅游扶貧是國際化潮流

    進入21世紀以來，在聯(lián)合國層次上，對于扶貧提出三個方面的總體戰(zhàn)略。一是創(chuàng)造機遇。扶貧最重要的不在于給多少錢，而是在于能給貧困地區(qū)和貧困的民眾創(chuàng)造多少機遇，其中包括就業(yè)的機遇，教育的機遇，也包括金融服務的機遇，最后是幫助窮人形成多少資產。在扶貧的過程中，除了政府扶貧措施之外，市場性措施也在逐步引入，市場機制也在逐步加強。二是促進賦權，就是賦予貧困地區(qū)和窮人以權利，并促進這些權利的增長。

    （二）旅游扶貧是進一步貫徹落實黨的十七大精神的必然要求

    幾年來，在黨中央、國務院的正確領導下，以鄧小平理論和"三個代表"重要思想和科學發(fā)展觀為指導，貧困地區(qū)取得重要進展。結合自身實際深入推進貧困地區(qū)發(fā)展，已成為各部門、各地區(qū)當前和今后工作的一個主要任務，使旅游產業(yè)更好地為國民經濟服務。

    （三）旅游扶貧是區(qū)域經濟深入發(fā)展的客觀需要

    中國經濟通過幾十年的發(fā)展，成績顯著，國民經濟狀況和人民生活水平都有極大地提高，國民生產總值連續(xù)幾年保持兩位數(shù)的增長速度，但是與此同時，東部地區(qū)由于其優(yōu)越的區(qū)位條件和較為強大的經濟基礎，利用國家優(yōu)先發(fā)展的政策，經濟實力大為提高，成為中國經濟發(fā)展的領頭羊，而貧困地區(qū)由于資源條件、地理位置以及各種歷史原因，在發(fā)展過程中遠遠落后于經濟發(fā)達地區(qū)，區(qū)域發(fā)展不平衡已經成為制約中國經濟進一步發(fā)展的重要問題。如何縮短地區(qū)差距，促進貧困地區(qū)的經濟發(fā)展成為重中之重。

    （四）旅游扶貧是中國旅游業(yè)整體發(fā)展的內在需求

    中國旅游業(yè)整體進入升級發(fā)展階段；區(qū)域發(fā)展差距依然存在；貧困地區(qū)的潛力尚未充分發(fā)揮出來，是中國旅游業(yè)后勁之所在。到2015年，我國將成為世界第一大旅游目的地，旅游扶貧的進一步開發(fā)和發(fā)展就成為實現(xiàn)這個目標的關鍵條件。通過進一步加快旅游扶貧的發(fā)展，可以成倍地增加我國可進入旅游資源的總量，實行區(qū)域資源的互補性開發(fā)，可以在保證東部旅游市場持續(xù)增長的前提下，開辟旅游扶貧的新市場，從而保障中國成為世界第一旅游大國的目標的盡快實現(xiàn)，貧困地區(qū)的旅游開發(fā)是實現(xiàn)我國旅游整體升級的戰(zhàn)略選擇，是實現(xiàn)中國旅游持續(xù)高速發(fā)展的新增長點，并最終實現(xiàn)從國際旅游大國到旅游強國的戰(zhàn)略轉變的關鍵。

    （五）旅游扶貧是貧困地區(qū)深入推進的有效途徑

    通過進一步發(fā)展貧困地區(qū)的旅游業(yè)，可以有效推動貧困地區(qū)產業(yè)結構的調整和優(yōu)化，促進資源優(yōu)勢向產業(yè)優(yōu)勢、經濟優(yōu)勢轉化，是增強貧困地區(qū)自我發(fā)展能力、擴大社會就業(yè)、改善人民生活的根本大計。生態(tài)環(huán)境和基礎設施建設等工作，需要發(fā)揮出綜合效益；國家的發(fā)展成就，需要通過旅游實現(xiàn)全民共享；貧困地區(qū)現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展需要旅游業(yè)率先突破；貧困人民的生活質量提高需要旅游業(yè)發(fā)展。旅游的自身特點和歷史經驗決定了其是促進貧困地區(qū)經濟增長的主導產業(yè)，可以吸引消費資金從發(fā)達地區(qū)流向貧困地區(qū)，從城市流向鄉(xiāng)村。

    （六）旅游扶貧是發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢的科學選擇

    貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、自然景觀、特色文化、勞動力密集等優(yōu)勢，是加快發(fā)展旅游業(yè)的基礎；東部地區(qū)基本進入工業(yè)化，在市場和資本方面為旅游扶貧發(fā)展提供支持；中國進一步開放，旅游扶貧的國際市場空間更加廣闊。進一步加快發(fā)展旅游業(yè)是貧困地區(qū)在區(qū)域經濟一體化下的合理選擇，是貧困地區(qū)自身發(fā)展的優(yōu)勢認識和優(yōu)勢選擇的結果。進一步加快發(fā)展旅游業(yè)可以形成區(qū)域之間市場的合理分工，最終使貧困地區(qū)經濟社會資源得以全面的整合，從而發(fā)揮出更大的效益。

    （七）旅游扶貧是建設生態(tài)文明，弘揚文化的現(xiàn)實需要

    文化是旅游之基，環(huán)境是旅游之根。旅游業(yè)既是生態(tài)友好型產業(yè)，又是文化依托型產業(yè)，發(fā)展旅游業(yè)能有效促進貧困地區(qū)的生態(tài)保護和文化弘揚。作為一種資源節(jié)約型、環(huán)境友好型產業(yè)，良好的生態(tài)是旅游業(yè)健康發(fā)展的基本前提，科學的旅游發(fā)展有利于形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產業(yè)結構、增長方式、消費模式。進一步加快發(fā)展貧困地區(qū)的旅游業(yè)，可以增強生態(tài)環(huán)境保護意識，提供必要的資金，對生態(tài)脆弱的貧困地區(qū)的環(huán)境產生積極保護作用，有利于建設生態(tài)文明。旅游產業(yè)同時代表了先進文化的前進方向，是生產文化，經營文化，銷售文化的產業(yè)，進一步加快發(fā)展旅游業(yè)可以有效深入挖掘和保護各民族傳統(tǒng)文化，弘揚新的文化和創(chuàng)造未來的文化遺產。

    二、加快旅游扶貧業(yè)發(fā)展的指導思想

    （八）以鄧小平理論和"三個代表"重要思想為指導

    堅持科學發(fā)展觀，認真落實黨中央、國務院關于貧困工作的戰(zhàn)略部署、方針政策和重點任務；堅持解放思想，實事求是，與時俱進，按照建設世界旅游強國的方向，不斷探索旅游扶貧發(fā)展的新路子；堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展理念，按照統(tǒng)籌兼顧的要求，使旅游發(fā)展與貧困地區(qū)的新農村建設、經濟結構優(yōu)化、環(huán)境保護、社會進步和文化弘揚協(xié)調推進，促進貧困地區(qū)經濟社會和人的全面發(fā)展，為建設文明、富裕的貧困夯實基礎，為貧困全面建設小康社會、構建和諧社會做出積極貢獻。

    （九）擺脫貧困文化

    貧困文化的本質是貧窮在心態(tài)上，落后在觀念上，復雜在人際上，精力在爭斗上，流失在人材上，短缺在精神上，差距在環(huán)境上，失敗在制度上。因此，一是扶貧扶志，即要讓貧困地區(qū)的人樹立脫貧的志氣。

    三、進一步促進旅游扶貧業(yè)的發(fā)展要重點抓好以下工作

    （十）樹立新的旅游發(fā)展觀

    當前我國旅游業(yè)已經進入戰(zhàn)略轉型階段，貧困地區(qū)要充分利用后發(fā)優(yōu)勢，積極轉變發(fā)展思路，全面樹立新的旅游發(fā)展觀。旅游發(fā)展要從產業(yè)發(fā)展轉變到旅游目的地發(fā)展，實現(xiàn)產業(yè)與地區(qū)的共同發(fā)展。旅游管理要從旅行社管理轉變到旅行業(yè)務管理，從星級飯店管理轉變到流動住宿管理，從旅游景區(qū)管理轉變到旅游吸引物管理，從供給管理轉變到需求管理，從行業(yè)管理轉變到公共管理。

    （十一）結合生態(tài)建設和環(huán)境保護，做好旅游資源的保護和可持續(xù)利用

    認真分析資源特點，合理規(guī)劃產業(yè)布局，因地制宜，尋找適合貧困地區(qū)經濟發(fā)展的特色產業(yè)，把生態(tài)建設、環(huán)境保護與旅游發(fā)展有機結合起來，優(yōu)先發(fā)展旅游業(yè)；規(guī)劃先行，保護優(yōu)先，科學利用，永續(xù)發(fā)展；發(fā)展旅游，宣傳生態(tài)建設和環(huán)境保護的重要意義和成績，提高國民生態(tài)文明意識；發(fā)展旅游，建立生態(tài)資源可持續(xù)利用模式和利益反饋機制；發(fā)揮生態(tài)建設、環(huán)境保護和旅游發(fā)展的綜合效益；推進旅游業(yè)節(jié)能減排，支持發(fā)展綠色旅游。結合生態(tài)建設和環(huán)境保護，做好旅游資源的保護和可持續(xù)利用。

    （十二）加快旅游基礎設施建設

    支持旅游服務設施建設，加強旅游信息化建設。在公路、鐵路、機場、碼頭等交通基礎設施建設中，考慮區(qū)域旅游發(fā)展需要，提高貧困地區(qū)的可進入性，形成立體交通網絡。支持重點城市旅游基礎設施建設；支持重點旅游景區(qū)基礎設施建設；支持民族地區(qū)旅游發(fā)展；支持旅游小城鎮(zhèn)發(fā)展；支持工業(yè)旅游和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。設立旅游重點基礎設施項目庫：通過貸款貼息、稅費減免等方式，支持在貧困地區(qū)發(fā)展旅游重點項目。

    （十三）推進旅游產業(yè)聚集區(qū)建設

    積極推進重點地帶開發(fā)，加快培育區(qū)域經濟增長極。依托重點城市和旅游資源富集區(qū)規(guī)劃建設旅游產業(yè)聚集區(qū)，形成旅游集散中心和服務基地。積極培育形成西南旅游區(qū)、西北旅游區(qū)等旅游產業(yè)聚集區(qū)，加大交通、通信、市政等基礎設施的建設力度，在項目布局、市場體系建設、信貸投入、利用國內外資金等方面給予扶持和幫助，促進其發(fā)揮聚集和輻射功能，帶動區(qū)域旅游發(fā)展。

    （十四）扶持重點文化項目建設，發(fā)揮其旅游功能

    加強文化建設，扶持重點文化項目是進一步促進旅游扶貧業(yè)發(fā)展的重要內容。扶持貧困地區(qū)尤其是貧困民族地區(qū)的文化資源保護和文化項目建設，保護物質和非物質文化遺產，挖掘和創(chuàng)新民間文娛項目，積極發(fā)展文化旅游。一些貧困地區(qū)也是少數(shù)民族聚居區(qū)，是民族文化的寶貴資源庫，要積極扶持與旅游業(yè)密切相關的文化項目建設，通過深入推動特色文化旅游的發(fā)展，進貧困地區(qū)文化多樣性建設，積極傳承和發(fā)揚貧困地區(qū)的優(yōu)秀民族傳統(tǒng)文化。

    （十五）整合貧困地區(qū)的優(yōu)勢資源

    加強區(qū)域旅游協(xié)作與交流，是進一步加快旅游扶貧業(yè)發(fā)展的重要舉措。以"大旅游、大發(fā)展"為指導思想，集中區(qū)域優(yōu)勢，建立"大旅游圈"發(fā)展機制，促進地區(qū)合作，打破區(qū)域限制，發(fā)展區(qū)域旅游。通過區(qū)域旅游協(xié)作與交流，使貧困地區(qū)的旅游業(yè)按照我國旅游業(yè)空間特征和國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局要求，向有利于發(fā)揮各區(qū)域旅游業(yè)比較優(yōu)勢，有利于促進區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的旅游業(yè)新格局發(fā)展。深入加強貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)之間的旅游交流與合作，建立市場化的跨地區(qū)旅游企業(yè)協(xié)作機制，支持和鼓勵東中部各個有關部門實施對口支援。

    （十六）拓寬融資渠道，保障旅游扶貧的資金供給

    建立長期穩(wěn)定、來源多元的旅游扶貧資金渠道，是進一步推進旅游扶貧業(yè)發(fā)展的重要保障。加大貧困地區(qū)各級政府對旅游的投資，進一步改善旅游扶貧的發(fā)展環(huán)境。結合生態(tài)補償、地區(qū)轉移支付、產業(yè)替代等宏觀政策，尋求旅游投資新的資金來源。結合投資體制改革，完善旅游要素市場，探索旅游業(yè)的多元化投資渠道，真正動員社會各界力量，實現(xiàn)國家、地方、企業(yè)、外資、社會五個一起上的投資格局。

    （十七）加快人才培養(yǎng)和專業(yè)培訓

    加快人才培養(yǎng)和專業(yè)培訓是推進旅游扶貧加快發(fā)展的關鍵保證。要把旅游行業(yè)干部交流和人才培訓任務真正落到實處，促進貧困地區(qū)旅游行政管理人才隊伍、旅游專業(yè)技術人才隊伍和旅游經營管理人才隊伍協(xié)調發(fā)展。

    （十八）加大旅游扶貧促銷力度

    加大旅游扶貧促銷力度是進一步促進旅游扶貧業(yè)發(fā)展的核心環(huán)節(jié)。旅游扶貧促銷要構造政府、產業(yè)、學界、民眾和媒體相結合的總體發(fā)展模式。

    （十九）進一步加大旅游扶貧力度

    充分發(fā)揮旅游業(yè)的雪中送炭的扶貧功能，是貧困地區(qū)旅游業(yè)進一步發(fā)展的重點內容。貧困地區(qū)往往是是典型的"老、少、邊、窮"欠發(fā)達地區(qū)，既是我國建設小康社會的難點地區(qū)，是生態(tài)建設的重點地區(qū)，也是旅游資源富集地區(qū)和旅游業(yè)發(fā)揮優(yōu)勢的著力地區(qū)。貧困地區(qū)的旅游業(yè)要進一步加大扶貧力度，全面實施旅游扶貧促進計劃。

    （二十）積極探索多種旅游扶貧方式

    一是就地與異地，就地指引入外來的人員、商品、資源、技術等，促進當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展，擴大市場容量，增加就業(yè)機會，帶動區(qū)域整體提升。二是政策扶貧，積極爭取扶貧區(qū)發(fā)展的各項政策，形成各類政策組合。三是旅游規(guī)劃扶貧，組織相應規(guī)劃、科研單位，履行旅游扶貧社會責任，低成本、高質量制定系列規(guī)劃、特色規(guī)劃。四是旅游市場扶貧，組織外來市場營銷機構和人員，落實旅游扶貧社會責任，采用對口扶貧等多種方式，增強試驗區(qū)品牌，擴大旅游市場影響。五是旅游管理扶貧，采取請進來、走出去的方式，制定標準、系統(tǒng)培訓，提升管理標準和質量。六是旅游科技扶貧，組織發(fā)達地區(qū)的機構和人員，通過支援、捐助等各種方式，提高建設、管理、運營等各方面的科技含量。推廣、應用各種新型、實用、環(huán)保技術。七是旅游信息扶貧，綜合借助多種媒體信息平臺，通過公益化方式，對外展示試驗區(qū)的各種產品和服務。通過一系列旅游扶貧新模式，規(guī)范和提升標準，努力形成發(fā)展新格局，充分發(fā)揮旅游業(yè)在扶貧致富方面的獨特作用，不斷開創(chuàng)旅游扶貧的新局面。

    （二十一）大力扶持人口較少的22個民族旅游業(yè)的發(fā)展

    進一步加快旅游扶貧業(yè)的發(fā)展要重點扶持發(fā)展少數(shù)民族旅游業(yè)，特別是22個人口較少的少數(shù)民族的旅游業(yè)，加快旅游小城鎮(zhèn)建設，搞好生態(tài)建設和環(huán)境保護，大力發(fā)展教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)；抓緊培養(yǎng)包括旅游人才在內的各類人才，普及科學文化知識，移風易俗，提高各民族群眾的科學文化素，努力把旅游業(yè)培育成這些民族地區(qū)的支柱產業(yè)。

    （二十二）大力調整旅游業(yè)內部結構

    積極發(fā)展有特色的優(yōu)勢專項旅游，實現(xiàn)旅游產品的多元化。貧困地區(qū)自然旅游資源奇?zhèn)ヘS富，民族文化旅游資源獨特多姿，紅色旅游資品味很高。進一步發(fā)展旅游扶貧要以發(fā)展自然觀光和民族民俗旅游為核心，實現(xiàn)旅游產品的多元化，同時鼓勵結合貧困地區(qū)經濟、社會、文化發(fā)展實際情況，促進旅游扶貧業(yè)的轉型和升級，積極發(fā)展休閑度假旅游、生態(tài)旅游、紅色旅游、商務旅游、探險旅游、邊境旅游、科普旅游、農業(yè)旅游和工業(yè)旅游等專題旅游。

    （二十三）加快法制建設步伐，加強對旅游扶貧工作的組織領導

    健全的法制和高效的組織領導是促進旅游扶貧進一步發(fā)展的前提。要借鑒國內外相關經驗，結合我國扶貧的實踐，進一步加快旅游扶貧的相關法制建設，為促進旅游扶貧加快發(fā)展提供必要的法律保障和良好的法制環(huán)境。

    （二十四）深化體制改革，為貧困地區(qū)旅游業(yè)進一步發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境

    貧困地區(qū)要進一步解放思想，轉變觀念，轉換政府經濟管理職能為服務市場主體和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境職能。要大力改善投資環(huán)境，充分發(fā)揮市場機制作用，完善市場體系，規(guī)范市場秩序。特別重視社會治安綜合治理，維護安定團結的社會局面，為旅游業(yè)的加快發(fā)展創(chuàng)造制度保障。

    （二十五）近期的重點工作是創(chuàng)建一批國家旅游扶貧試驗區(qū)，形成旅游扶貧的載體。

    國家旅游扶貧試驗區(qū)是指經國家有關部門認定，以旅游扶貧為主要方式的發(fā)展區(qū)域。該區(qū)域具有相應的發(fā)展優(yōu)勢，創(chuàng)造獨特發(fā)展模式，培育系列產業(yè)體系，構成明確地域界限，通過旅游設施的開發(fā)建設，形成較大規(guī)模、提供綜合服務的區(qū)域。